 |
| 第一個收到社安保險退休金支票的是住在佛蒙特(Vermont)的富勒女士（Ida
May Fuller）。 |
斯蒂夫年初就在辦公室放風說，他打算今年10月19日一滿55歲就提前退休。布希總統的社安改革只影響到55歲以下的人，所以我很好奇他為什麼要提前退休以及將來的社安退休金是多少。他說他大學一畢業就進政府部門工作，退休後從僱主退休計劃中領取的退休金是2%乘以33個工作年數，即現在工資的66%，每月大約$3300，加上交稅差額，實際上等於坐在家裏照領現在實際收入的77%，何樂而不為呢，所以他決定提前退休﹐62歲時可領取70%社安保險金，66歲時可領取全額，大約每月$1400，這個數字是根據他的平均工資計算的，最高額每月$1800。
有人說美國的老年生活靠"三條腿走路"：社安保險金，僱主提供的退休金，個人退休計劃或積蓄。斯蒂夫除了退休金以外還有個人退休計劃和積蓄﹐社安保險金對他來說是最少的一項經濟來源，但對於大多數中低產階層人士來說，社安卻是最固定的一項經濟來源，而對於20%的美國人來說甚至是唯一的經濟來源--因為僱主不提供退休計劃、個人無力積蓄。
社安改革有無必要﹖
將近70年以來，美國工薪階層退休後的生活和健康主要依靠由個人和僱主共同繳稅並由聯邦政府統一管理的社會安全保險計劃（Social
Security Insurance Program）。目前美國90%的工薪人員都為社安計劃繳稅﹐每月工資被自動扣除7.65%的稅（6.20%社會安全Social
Security，1.45%醫療補助Medicare）,僱主也為員工上繳7.65%的稅，總共15.30%的現金按比例進到社會安全基金和醫療補助基金，支付現在領取社安保險金和享受醫療補助的那批人，剩餘部分以購買政府債券的形式生利息。
2004年初﹐社安基金裡有一萬五千億($1.5
trillion)的剩餘，獲得利息八百億($80
billion)。反對社安改革的人士認為社安基金還很樂觀，改革並非迫在眉睫；支援社安改革的人士認為這筆數字難以對付美國退休人口結構的變化﹐二戰後出生的大批"嬰兒潮們"(即出生於1946年至1964年的baby
boomers)即將退休，而隨著出生率下降，現有工作/繳稅人員的人數逐步減少，再加上平均壽命增加，領取退休金的年數也隨之增加，不及時改革將會後患無窮。
一個有趣的現像是﹐利益不受影響的老年人堅決反對社安改革﹐如美國退休人員協會﹔改革後福利將會減少的年青人卻大多支援﹐如"美國後代"網站。布希的60天路秀中的頭幾天﹐所到之處﹐大學生和年青工薪階層不太了結社安制度﹐得臨時補課或彩排會場發言。
南卡州的共和黨參議員格拉漢姆(Graham)有一個很動人的故事﹐他母親52歲去世﹐第二年父親也去世﹐如果沒有社安保險金﹐13歲的妹妹很難生存﹐後又多虧叔叔和嬸嬸收留了21歲的他和妹妹﹐現在他們70多歲了﹐在棉花坊勞作44年後沒什麼積蓄﹐全靠社安退休金。格拉漢姆認為應該有創意地使社安基金實現最高值﹐所以他支援布希的個人投資帳戶計劃﹐並提議控制中產階級和富人的福利﹐將扣稅收入上限從現在的九萬提高到20萬。
波士頓布蘭戴茲大學的社會經濟學教授理奇(Reich)說﹐他祖父在1929年的股市大崩潰中喪失了所有積蓄﹐後來一直工作到退休都沒存夠養老的錢﹐祖父祖母現在都依靠社安金。他認為股票市場是個大賭場﹐社安制度的建立就是為了給工人年老退休後最基本的生活費﹐而布希的改革計劃違反了這一基本原則。
社安基金何時破產?
根據2004年社安基金理事會的年度報告預測，社安計劃將在2018年出現收支不平衡，從2042年開始﹐只能夠支付現行社安法規定的73%，即社安福利將降低27%。2042年時，斯蒂夫已92歲，屆時已領取了30年的社安金。
美國社安基金理事會由六人組成，財政部部長約翰.斯諾(John
W.Snow)、勞工部部長趙小蘭、健康及人力部部長、社安行政署專員、以及由總統任命的兩個公共理事（Syracus大學的John
L.Palmer教授和德可薩斯A&M大學的Thomas
R.Saving教授），他們表示年度報告不代表任何黨派的觀點，最近媒體上反復出現的"2018年"和"2042年"正是出自他們遞交給國會的2004年度報告。聯儲會主席格林斯潘也呼籲國會及早採取行動﹐整頓社安和醫療補助計劃。
與美國政府財政預算的赤字相比，社安行政署作為一個獨立機構在社安基金中還有盈餘，"2018､2042"這一預測到底準不準確﹖國會預算辦公室的預測是﹐社安將在2052年才不得不降低22%的福利﹐整整相差十年。理奇教授曾在九十年代初做過社安基金會理事﹐很清楚社安的預測是怎樣計算的﹐他認為75年內沒問題。那麼現在是否有足夠理由立刻進行大刀闊斧的改革呢？
1955年出生的安娜高中畢業後就參加工作，做了32年的打字員和文書﹐手腕長期受傷﹐但沒有嚴重到可以享受病殘金﹐所以她打算今年提前退休﹐先領退休金，66歲領社安金。（1943年之後出生的人退休年齡從65歲延至66歲，1960年之後出生的人延至67歲。）安娜的退休金不高，所以指望社安金補充。2042年她將87歲，屆時只領了21年。今年滿50歲的這一批人將會受到的影響沒有年輕人那麼嚴重，但為晚年和後代考慮﹐還是對社安的前途感到很擔心。
怎樣改革才能使社安基金既不破產又能延續不斷地支付子子孫孫呢？誰改革成功，誰將在美國歷史上永留英名，造福後代﹐這就是為什麼民主黨和共和黨都想啃這塊肥肉的原因。支援民主黨的人士不相信布希有能力解決社安問題，而想留待民主黨上臺後再來解決，提前十三年解決或提前九年解決在某些人看來區別不大，聯邦政府面臨的財政預算赤字遠遠超出社安將會面臨的赤字。
社安基金為何會破產?
社安基金分為社會安全基金和醫療補助基金。仔細分析2004年社安基金年度報告不難發現，雖然社會安全基金盈利，但醫療保險基金從2004年就開始出現赤字、2019年就會虧空了，而在2003年年度報告中的預測是2013年出現赤字、2026年虧空，為什麼提前出現赤字?主要原因是由住院費用支出的增長和2003年布希簽署的醫藥補助計劃引起的。每年的財政報告對短期（10年）和長期（75年）都作一個預測，報告指出，若要在未來75年保持收支平衡，從現在起就得立刻提高8%的稅收、或者降低48%的支出（或者綜合處理），但與社會安全基金結合起來看，漸進改革也還是可行的。
由此可見，急需進行改革的是醫療補助計劃，而非還有盈餘的社會安全計劃。Medicare醫療補助從1965年起成為社安保險計劃的一個重要組成部分，納稅人工資中被扣除的7.65%社安稅只有1.45%進入醫療補助保險基金(但沒設工資上限，社安稅卻只針對九萬以下的收入)﹐而這項計劃的支出越來越龐大，去年支出3000億﹐今年支出3250億(社安的支出是去年5210億﹐今年5170億)﹐2004年出現的赤字造成使整個社安計劃恐嚇人心的局面﹐為什麼不先解決Medicare面臨的問題呢？布希一增加醫藥補助計劃就引起赤字﹐是否因此不便馬上就對醫療計劃進行改革﹖
醫療補助計劃除了納稅人工資裡1.45%的稅以外，有一小部分由政府支付，這項計劃和其他醫保計劃關係密切﹐而全美的醫療保險制度錯綜復雜，改革起來困難重重，尤其是自從克林頓失敗以後，誰都不敢再碰這塊燙手的山竽，而社安改革即使失敗了也關係不大，因為社安基金裏的銀子還有剩餘，夠支撐幾十年。
支援社安改革的人士說，在未來的十年內，將有七千七百萬嬰兒潮們退休，誓必加劇社安基金的破產。讓我們還是從具體數字來看這一問題吧。根據社安行政署的檔案資料顯示，1950年是16個工作/繳稅人支付一個退休人員，現在已降低到大約3.3個工作人員支付一個退休人員，30年後將會變成兩個工作人員支付一個退休人員。從16比1到3.3比1是一個巨大的變化，這個變化從七十年代開始，相對而言，從3.3比1到2比1是多大的沖擊力呢？嬰兒潮的退休是問題的關鍵所在嗎﹖綜觀社安發展歷史，像斯蒂夫那樣的嬰兒潮們從1977年開始就已經比前輩們多繳納社安稅了，為的就是在他們大批退休時不至於使社安基金青黃不接﹐而且﹐大多數嬰兒潮們不一定提前退休，而是工作到六十多歲才逐漸退休。
社安改革有無第三條路可行?
2004年社安理事會的年度報告不僅預測了社安計劃將在何時出現赤字､何時開始虧空﹐也提出了挽救辦法--提高社安稅率﹐或削減福利(或者延遲退休年齡)。類似的改革前任總統已進行過多次﹐而布希從財經上動手，顯然是從一個新的角度考慮問題。
何為根本性的社安改革？如果既不提高稅率，又不削減福利，第三條出路在哪裡？社安理事會在年度報告中指出，改革的關鍵是怎樣保證基金的長久支付能力。布希提出的將4%社安稅轉為個人投資帳戶可以從根本上解決問題嗎？目前所上繳的6.20%社安稅除了支付社安保險金的支票以外，還有剩餘價值和穩固的政府債券利息，如果抽出4%，剩下的2.20%就不夠支出﹐向國庫借貸就會使聯邦赤字更加嚴重。此外﹐設立個人投資帳戶將需要一到兩萬億的行政費用和交易費用，是羊毛出在羊身上呢，還是由聯邦政府承擔﹖
將社安計劃私有化的最大好處是股票市場的回報率比政府債券的利息高﹐但也意味?風險高，將社安保險計劃置於風險是否有違70年前建立社安制度的初衷﹖如果未來的50年美國經濟穩定，現有的社安基金也會穩步增長；如果經濟不好或者股市不穩定，個人投資帳戶也好不到哪里，如果股市下跌或崩潰，甚至有促使社安基金提前破產的可能性。
羅斯福總統于1935年建立的社安保險制度是基於美國的經濟大蕭條，而三十年代的經濟大蕭條是由於1929年美國股市大崩潰引起的。布希總統是美國唯一一個MBA出身的總統，他的經濟頭腦應該精于常人，全國工薪的4%一下子投入股市，將會產生什麼影響，政府是否會借此幹預股市，而且布希是否聲東擊西，這些都是觀察家們不得不考慮的問題。不可否認的是，如果改革成功，使具有社會主義特點的聯邦社安保險制度部分私有化，也使納稅人第一次有機會自己掌握自己的社安基金。將社安保險逐步私有化，不僅體現了資本主義精神，也將產生深遠的意義，但前提是改革有成效，不至於自己挖自己牆角，使社安計劃提前破產。英國、澳大利亞、和瑞典的社安保險"個人帳戶"利弊何在，值得借鑒。
美國社安制度發展史和歷次改革
社安保險福利制度產生於歐洲，宗旨是讓政府為公民的經濟安全提供保障，涵蓋範圍包括殘障、死亡、老年、和失業。德國起步最早，於1989年就建立了老年社安保險計劃。而私有化的退休保險計劃卻出現在這之前，美國運通公司(American
Express)1875年就建立了退休金，凡滿60歲並為公司工作20年的員工只要失去工作能力就能領取保險金。但類似這樣的保險計劃以前少之又少，以至於上世紀三十年代美國經濟大蕭條時成千上萬的人失去工作，一下子處於貧苦狀態。
1933年，洛杉磯長灘66歲的湯森（Townsend）醫生突然失業、沒有任何積蓄，於是他起草了一個計劃，呼籲政府從全國銷售稅（sales
tax）中抽出2%成立一個基金，給60歲以上的公民每月發$200退休金。這一呼籲立刻得到全美各地的響應，類似的草案紛紛出籠，但湯森計劃的支持者最多，直到1950年美國社安法修改之後才不再被眾議院提上日程。
胡佛總統任期時號召美國人民自救，只發放了少量聯邦基金幫助度過大蕭條難關。
1935年羅斯福總統簽署了社安法（Social
Security Act），1937年開始收稅，名為FICA（Federal
Insurance Contributions Act），稅率為員工和僱主各繳2%，並設立了社會安全基金，第一個受惠人是火車司機Ernest
Ackerman，他參加計劃一天就退休了，共上繳5分錢、領取17美分。
1939年羅斯福對美國社安法作了兩項重要補充：社安退休金領取者的配偶（和前配偶）以及未成年子女也可以各領取半額保險金；夠資格享受保險的人如提前去世，一定年齡範圍內的"未亡人"（配偶、子女、和前配偶）可以領取保險金。從此﹐社安退休計劃保險範圍擴大﹐成為家庭保險計劃，連前配偶都有資格享受。
從1940年開始，社安保險金以每月支票的形式發放，第一張支票發給了住在佛蒙特(Vermont)的原法律秘書富勒女士（Ida
May Fuller），面額為$22.54。1950年社安法再次修改，根據生活費用上漲而調整保險金，富勒女士每月收到的支票上漲為$41.30。1940年富勒女士65歲，她活到100歲去世，所以一直領取到1975年。她從1937年到1939年每月繳$24.75的社安稅，隨後的35年內所獲保險金是她付出的一千倍。富勒女士的幸運已成為美國社安歷史上的經典故事。
1956年艾森豪威爾總統簽署了社安法的補充法案，即美國社安保險計劃不僅是保"年老"、也保"病殘"，50歲至64歲期間如果因為疾病或傷殘而不能工作的人可以提前領取保險金。1960年艾森豪威爾總統又將年齡限制取消，即任何年齡都可以申請病殘保險金。
至此，社安保險分為老年和未亡人保險（Old
Age and Survivors Insurance）以及病殘保險（Disability
Insurance），統稱OASDI，這就是工資單上抽稅的名稱。
1961年甘乃迪總統又對社安法作了進一步補充，允許62歲就可以提前退休，但在滿65歲前只能領取保險全額的一部分。
Medicare醫療補助計劃是強森總統（Lyndon
Johnson）於1965年簽署的，這一新的計劃使享受社安保險計劃的人同時可以得到醫療補助。
1972年社安法再次修改，從1975年開始，每年的社安保險金隨?生活費用上漲比例而自動增加，不再需要國會批準。
SSI是指Supplemental Security
Income計劃，這是尼克松總統對美國福利制度進行改革的一部分，美國各州龐大而紊亂的福利計劃於1972年統一由聯邦政府處理，社安行政署從此多了一個SSI項目。除了增加SSI福利計劃，另一項修改是允許50歲以上的寡婦和鰥夫因病殘原因根據丈夫或妻子生前繳的社安稅而申請病殘保險金（比申請"未亡人"普通保險金提前了10年）。
1972年的社安法修改方案一通過，政府就意識到社安基金將面臨赤字，從當時的經濟衰退以及從嬰兒潮將來退休問題的長遠考慮，社安稅在1977年由6.45%上漲到現在的7.65%。
1981年雷根總統一上任就大刀闊斧地削減社安保險福利計劃，在五年內砍掉了$35
billion的支出，1983年任命格林斯本專門研究社安基金面臨的經濟問題，向國會提建議。（(Alan
Greenspan連續被四屆總統任命為聯邦儲備委員會主席。)雷根總統對社安法的修改包括社安保險金要繳個人收入所得稅，他還提議將退休年齡從65歲延至67歲。
克林頓總統對社安制度進行了一系列改革。1994年社安行政署終于成為一個獨立機構，不再隸屬于健康及人力部,這一立法得到兩黨支援，參眾兩院全票通過。1996年林頓簽署了幾項補充法案：過去因吸毒而領取救濟金的從1997年1月開始全部取消，除非因有其他疾病不能工作；65歲以上非公民老年病殘案重審；18歲以下兒童和少年病殘案審批更嚴格，舊案重新審理；1999年﹕領取社安病殘金的人士可以參加職業訓練，以重返工作或改行做其他工作，而不是長期依賴社安病殘金。2000年﹕允許到達退休年齡的人繼續工作，不影響領取社安退休金,此法案在參眾兩院獲得無反對票通過。
從社安結構看社安改革
1997年1月，我從加州失業保險審理中心轉到社安病殘保險部門做分析師，正趕上克林頓的社安改革計劃開始實施，機關裏經理以上的人全部都去北加州的吸毒大本營Fresno審理案子。取消這一類病殘金得到社會各界人士的支援，但"漏網分子"大有人在，直至今日還有些人在繼續領取社安病殘金，主要原因是人手不夠，查不過來。六個月的醫學知識補習課結束後，兒童/少年病殘個案重審工作已基本告一段落，我只趕上尾聲，緊接?參與了老年非公民病殘個案的重審工作。
美國社安保險計劃從1935年設立以來，已走過將近70年的路程，社安行政署於1994年成為一個獨立機構﹐目前在全美共有65萬員工，從發放社安卡到計算工作年限和點數，從接受各項申請到發放社安保險金，都由他們處理。此外還有14,500名各州州政府員工專門審理各類病殘保險案子。
2004年有五千一百多萬人領取各種名目的社安保險金(其中七萬人領取SSI)，共計5210億美金($521
billion)。2004年12月﹐在領取社安保險金(不包括SSI)的群體中，62.8%為退休人員，6.4%為配偶和子女，14.1%為未亡人，16.7%的人未滿退休年齡但領取病殘金。在領取SSI福利的群體中，有多少是移民，以及哪一族裔的移民，沒有具體數據，但憑總體印象，華人佔的比例很小。
社安計劃中的病殘保險有很多種類﹐大致分為兩大類﹐一類是繳了足夠的社安稅但還未到退休年齡､因疾病或傷殘而不能工作了的人﹐另一類是SSI﹐申請者為沒有在美國工作繳稅或者工作不到十年、因病殘不能工作、而且現金和存款不超過兩千美金的人，申請理由可以是疾病(包括心理病和弱智等)或傷殘﹐先在當地的聯邦社安辦公室申請，案子轉到各州專門審理病殘個案的部門審查。
從理論上來說，所有社安病殘個案每隔3-5年就被重新審查一遍，但實際上漏掉的案子很多。初審拒絕和重審中被取消資格的人都有上訴機會。我從2000年調到上訴部門以後，親眼見到有很多人早在十幾年前就不夠資格領取社安保險金但卻繼續享受福利，他們在疾病或傷殘癒合後不想再工作了，還有漏網的吸毒者，以及各種欺詐案。這些人在十幾年後的重審中受到拒絕後可以不斷上訴，一直上到最高法院。一方面他們上訴的自由不能被剝奪，上訴期間可以申請繼續領取支票﹐另一方面眼睜睜地看?納稅人的錢浪費在這些行政程式中，我個人的感覺是，怎樣提高效率（同時精簡機構），使社安基金只發給那些真正夠資格享受的人，怎樣防止漏洞和欺詐，怎樣使社安計劃更加合理化，審批過程簡單程式化，各部門都全面電腦化作業，怎樣與醫療單位建立合作關系，快速取得病歷或電子檔案以便更快審核案子，都是改革時值得考慮的方面。
對社安改革各抒已見
斯蒂夫表示支援布希的社安改革提議，尤其是關于建立個人投資帳戶，雖然這只牽扯到比他年輕的人，但會影響到他的子女。他的理由是社安保險基金早晚會被聯邦政府挪用，與其把血汗錢的6.20%上交，還不如抽出4%由自己支配，虧損了可向國庫赤字借貸，但贏利的可能性更高。他還說最好是將4%逐漸上升到最高額，全部放進個人投資帳號中，誰將個人帳戶管理得好、誰有投資眼光，誰退休後就能獲得最大利潤，家屬也可以享受。
安娜說，如果改革能夠增加她以後的社安退休金，她就支援，但她表示懷疑。
注冊會計師凱尼斯今年62歲，三年後退休，布希的改革對他影響很小。凱尼斯過去是學經濟出身的，他沒有對改革表態，只是耐心地在一張紙上給我畫了兩個圖表，並分別添上三組數字，類似於將收入平均值分三段來計算保險金額﹐具體程式太複雜﹐大概意思是，個人投資帳戶的改革模式對高收入的人有利，對低收入的人不利。
潭先生今年46歲﹐年薪十八萬﹐贊成社安改革﹐他說個人帳戶投資到股市的長期回報率比政府債券高﹐但無收入､不繳社安稅的人可能失去社安福利﹐將社安制度私有化等於是從根本上改變了"社會安全保險計劃"的性質。他覺得與其建立個人投資帳戶，還不如徹底修改社安法，使社會安全基金和醫療補助基金都可以自由投資，但統籌管理，並最大限度地分散投資方向。
維克多今年28歲，年薪六萬，他表示反對社安改革，他說他的個人退休計劃和其他投資都已受到股市風險的影響，社安保險部分最好繼續全部交由70年來表現不錯的社安基金。他還說政府債券的利息是6%，除非政府不兌現了，否則非常保險，而改革使他感到本來是最安全的退休計劃，一下子變得不安全了。
返回頁首
|
